Nuevo director, nuevo criterio para resolver en un abrir y cerrar de ojos una guerra que empezaba a costar demasiado caro. El cambio en la Dirección General de Costas y Litoral derivó también en una modificación de la interpretación normativa para resolver la polémica de las hamacas y sombrillas de Formentera, ya pasada más de la mitad de la temporada de verano.
El expediente de instalaciones de temporada 2026-2029 en las playas de Formentera arrastraba, desde mayo, un conflicto de fondo que iba más allá de las hamacas concretas: qué norma debía prevalecer a la hora de fijar las distancias mínimas entre las instalaciones, la línea de mar y los sistemas dunares, en un territorio donde buena parte de la costa está incluida simultáneamente en el Parque Natural de Ses Salines, en la Red Natura 2000 y en el dominio público marítimo-terrestre regulado por la Ley de Costas.
La resolución de mayo: la OCAMAT como norma de referencia
La resolución dictada en mayo por la entonces directora general de Costas y Litoral, María Joaquina Ferrer Matas, se apoyó en la Orden de la Conselleria de Agricultura, Medio Ambiente y Territorio de 19 de junio de 2013: la llamada OCAMAT, que fija los criterios generales más restrictivos en la distribución de instalaciones de servicio de temporada en el dominio público marítimo-terrestre balear.
Esa norma establece, entre otras reglas, una distancia mínima de 4 metros entre las instalaciones y el primer frente dunar —reducible si existen elementos de protección, pero sin tratamiento específico para las llamadas dunas embrionarias— y una distancia a la línea de pleamar de 10 metros, frente a los 6 metros del Reglamento General de Costas.
El Consell Insular recurrió la resolución alegando que la Administración había aplicado el criterio de 6 metros —pensado específicamente para los casos en los que existe duna embrionaria— de forma generalizada y sin verificar en cada tramo de costa si esa duna embrionaria existía realmente.
Incluso, cuestionó que el Consell sostuvo además que ni el informe técnico que acompañaba la resolución denegatoria ni el informe posterior de un agente de Costas explicitaban el criterio técnico seguido más allá de observaciones genéricas, lo que hacía casi imposible rebatir punto por punto la denegación.
El giro: el Plan Rector del Parque por encima de la OCAMAT
El conseller del Mar y del Ciclo del Agua, Juan Manuel Lafuente, al resolver el recurso de reposición en julio, dio la razón al Consell apoyándose en un informe de aclaramiento emitido el 28 de mayo por la Dirección General de Medio Natural y Gestión Forestal —el mismo organismo que en enero de 2026 ya había avalado la no afección del proyecto a la Red Natura 2000—.
Ese informe estableció que, tratándose de un espacio incluido en un parque natural y en zonas de especial conservación, los instrumentos de ordenación ambiental —como el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural de Ses Salines— tienen prevalencia sobre los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, categoría en la que la propia resolución encuadraba a la Orden de 2013.
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Un replanteo de campo playa por playa
La consecuencia práctica fue doble. Por un lado, obligó a organizar un replanteo de campo realizado el 14 de mayo con técnicos del Parque Natural, un agente de Costas y técnicos de Medio Ambiente del Consell, recorriendo juntos las playas afectadas para verificar tramo por tramo si existía o no duna embrionaria real y si el ancho físico disponible en cada playa permitía instalar lo solicitado sin invadir la franja de seguridad.
El resultado de esa inspección conjunta quedó incorporado, playa por playa, a la resolución final, con anotaciones sobre distancias reales medidas en el terreno frente a las que arrojaba la ortofoto de referencia de 2024, que en algunos tramos no coincidían.
Por otro lado, el cambio de criterio abrió la puerta a que el propio Plan Rector del Parque Natural —que fija topes máximos de hamacas y sombrillas autorizables por playa, sensiblemente más altos en la mayoría de los casos que lo que el Consell había solicitado— funcionara como argumento adicional para justificar la reducción de otras distancias, en particular la de la llamada zona activa de playa respecto a la línea de mar.
La lógica que terminó imponiéndose fue que, si el propio instrumento de gestión ambiental permite más ocupación de la que efectivamente se pide, y si esa ocupación además se mantiene muy por debajo del límite que marca la Ley de Costas, hay margen para flexibilizar distancias que en la Orden de 2013 aparecían como más rígidas.
El razonamiento jurídico
El razonamiento jurídico que sostiene este giro se construye en dos pasos.
Primero, se asienta el principio general: al emitirse en el ámbito de un parque natural y de zonas protegidas de la red Natura 2000, los informes de la Dirección General de Medio Natural y Gestión Forestal se amparan en la Ley estatal 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad y en la ley balear de conservación de espacios de relevancia ambiental, normas que establecen la prevalencia de los instrumentos de ordenación ambiental sobre los de ordenación territorial y urbanística.
Segundo, la propia resolución encuadra a la Orden de 2013 dentro de esta última categoría: al haberse dictado, a falta de un plan de ordenación del litoral balear propiamente dicho, para fijar unos criterios generales de distribución de instalaciones de temporada, la Orden constituye en sí misma una forma de ordenación del litoral.
De esa doble operación resulta la ecuación que termina inclinando la balanza: la Orden de 2013 queda encuadrada como ordenación territorial y, por tanto, subordinada al plan de gestión del Parque Natural de ses Salines a la hora de fijar las distancias mínimas de las instalaciones respecto a las dunas.
Esto es lo que ha dado finalmente luz verde a autorizar las instalaciones prácticamente tal como las había solicitado el Consell en un primer momento. Con el nuevo criterio ambiental como base, la resolución final terminó concediendo 1.900 de las 1.960 hamacas pedidas y 950 de las 980 sombrillas —un recorte de apenas el 3% sobre el total—, con nueve de las once playas de la isla manteniendo exactamente el número de elementos solicitado desde septiembre de 2025.
El cambio de jerarquía normativa no solo resolvió el litigio puntual sobre las dunas embrionarias: terminó funcionando como la puerta de entrada para reautorizar, con ubicaciones reajustadas pero sin pérdida sustancial de plazas, buena parte de lo que la resolución de mayo había denegado.
